當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)村土地承包糾紛案件九大難點(diǎn)問題探討
　　以南京法院審判實(shí)務(wù)為視角

自國家取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施一系列惠農(nóng)政策以來，農(nóng)村原有的利益格局被逐漸打破，農(nóng)村土地尤其是城市周邊承包地的潛在價(jià)值開始顯現(xiàn)，農(nóng)村土地承包權(quán)益紛爭日益增多。據(jù)南京市中級人民法院民二庭調(diào)查統(tǒng)計(jì)，近年來的總體趨向是：案件數(shù)量逐年遞增、調(diào)撤比例逐年遞減、不予受理或駁回起訴案件逐年增多。雖然經(jīng)過近些年來的司法裁判，最初出現(xiàn)的矛盾糾紛得到一定程度的解決，也初步形成了一些為社會(huì)公眾所認(rèn)同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的不斷深人和城鄉(xiāng)化進(jìn)程的不斷加快，特別是國際金融危機(jī)爆發(fā)后城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨著新形勢、新機(jī)遇，一些深層次的、與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展伴生伴長的新的矛盾和問題開始顯現(xiàn)，不僅困擾著人民法院的司法審判，而且也日益成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸。筆者通過對南京地區(qū)近幾年來農(nóng)村土地承包糾紛案件的實(shí)證調(diào)查，梳理出當(dāng)前司法實(shí)踐中較為棘手的九大難點(diǎn)問題加以分析探討。

　　一、涉及未開展二輪承包工作地區(qū)的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：根據(jù)國家統(tǒng)一部署，從1995年開始，全國農(nóng)村開展了第二輪承包工作。但是，仍有少數(shù)地區(qū)因當(dāng)時(shí)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)民不愿種田，村組集體沒能完全按政策規(guī)定完成第二輪土地承包任務(wù)。稅費(fèi)改革以后，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，并對種糧戶給予糧食補(bǔ)貼，農(nóng)村承包地產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)利益，許多棄耕、拋荒的農(nóng)民便紛紛回鄉(xiāng)要地。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛和日趨激烈的利益沖突，加之《土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地，村委會(huì)已不敢亦無能力重新組織第二輪承包工作，于是，承包問題被擱置，爭地矛盾難化解，直至訴至法院。

　　審判實(shí)務(wù)：該類問題目前法律尚無明確規(guī)定。審判實(shí)務(wù)中，對于當(dāng)事人以第一輪承包合同或證書為依據(jù)提起的訴訟，一般先告知當(dāng)事人應(yīng)續(xù)簽第二輪承包合同或到有關(guān)部門換發(fā)新證，如確系未開展第二輪承包工作，多數(shù)以不屬人民法院受理范圍為由，裁定不予受理。

　　處理難點(diǎn)：首先，根據(jù)《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)來源于承包合同。[1]第一輪土地承包中，村組集體與農(nóng)戶簽訂的土地承包合同，承包期為15年，說明土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)附有期限的權(quán)利。第一輪承包結(jié)束后，合同期限即屆滿，農(nóng)戶是否繼續(xù)享有承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)根據(jù)其與發(fā)包方是否續(xù)訂承包合同而定，因此，在第一輪承包期限屆滿后至第二輪承包工作完成前，農(nóng)戶并不當(dāng)然享有原承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)，至少其權(quán)利處于效力待定狀態(tài)。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱“最高院《2005年司法解釋》”）規(guī)定，[2]此類案件不屬人民法院受理范圍。其次，從政策層面看，“增人不增地，減人不減地”是國家一貫堅(jiān)持的既定政策，“大穩(wěn)定、小調(diào)整”是開展二輪延包工作的指導(dǎo)原則，多數(shù)地區(qū)的二輪承包都是維持原狀，在第一輪承包基礎(chǔ)上延長30年承包期。從這個(gè)角度看，二輪延包工作只是一種形式，如法院以農(nóng)民未取得承包經(jīng)營權(quán)為由裁定不予受理，這對于在自己承包地上已耕種20多年的農(nóng)民來說，是難以理解的。再次，從實(shí)際情況看，未開展二輪延包工作的村組地區(qū)，糾紛多，矛盾大，隱患深，許多矛盾糾紛與社會(huì)矛盾交織在一起，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人民法院在法律層面解決問題的能力。

　　對策思路：土地承包工作屬于人民政府職責(zé)范圍，建議由政府部門出面組織相關(guān)村組集體完成第二輪承包工作，或根據(jù)實(shí)際情況確認(rèn)二輪承包繼續(xù)延包一輪承包合同。

　　二、涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新調(diào)整承包地的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：國家“增人不增地、減人不減地”既定政策的目的是為了維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村“人地矛盾”是以“人稅矛盾”的形式表現(xiàn)出來。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅是跟田畝走，在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的情況下，太多的承包地意味著要負(fù)擔(dān)太多的稅賦，所以，農(nóng)民強(qiáng)烈要求“減人要減地”，村委會(huì)則為落實(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)，積極要求“增人要增地”。于是，農(nóng)民與村組之間矛盾調(diào)和的產(chǎn)物—“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的土做法便孕育而生。為使這一做法合法化，有些地方在承包合同中明確規(guī)定發(fā)包方在承包期限內(nèi)調(diào)整土地的權(quán)刊等。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，“人地矛盾”在利益的驅(qū)動(dòng)下突顯出來，過去那種調(diào)和矛盾的習(xí)慣做法及其產(chǎn)生的后果使矛盾更加尖銳。地多的農(nóng)戶要求維護(hù)現(xiàn)狀，地少的農(nóng)戶要求恢復(fù)原狀，村委會(huì)難以平衡各方利益，由此產(chǎn)生矛盾糾紛。

　　審判實(shí)務(wù)：南京法院根據(jù)江蘇省高級人民法院2006年《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國農(nóng)村土地承包法＞和＜最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋＞若干問題的意見》（以下簡稱“江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》”）規(guī)定：“涉及大面積土地的重新調(diào)整或群體性利益的重新分配的農(nóng)村土地承包糾紛，依賴民事訴訟程序難以處理的，一般應(yīng)由有關(guān)地方人民政府先行處理”，一般不予受理。

　　處理難點(diǎn)：農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是其安身立命的根本，其權(quán)利性質(zhì)屬于物權(quán)。承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，棄耕、拋荒的農(nóng)民要求返還承包地，人民法院應(yīng)予支持?！锻恋爻邪ā泛妥罡咴骸?005年司法解釋》中對此均有明確規(guī)定。[3]因此，從法律層面看，人民法院處理此類案件并不為難。困難的是，在實(shí)踐中無法操作。因?yàn)槎喅邪?，?jīng)過幾次打散、調(diào)整、再打散、再調(diào)整，二輪承包格局已被徹底打破。一方面，由于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，土地集體流轉(zhuǎn)后，原棄耕、拋荒和收回的土地在地理形態(tài)上已無法區(qū)分，如大片土地變?yōu)樯鷳B(tài)園區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等；另一方面，原農(nóng)戶的承包地已被打散分配到各家各戶，如果判令返還，必然導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，即每一個(gè)農(nóng)戶都要充當(dāng)一次原告，其他所有的農(nóng)戶則要充當(dāng)若干次被告，其結(jié)果，所有農(nóng)戶都將卷入連環(huán)訴訟。加之涉及人數(shù)眾多，矛盾異常尖銳，糾紛難以化解。如六合區(qū)“曾某訴六合區(qū)竹鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地糾紛案”。[4]

　　對策思路：村組集體重新調(diào)整承包地，當(dāng)時(shí)主要目的是為完成基層政府規(guī)定的上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)，以及執(zhí)行國家關(guān)于禁止農(nóng)田荒蕪的政策，[5]因此，由人民政府重新確認(rèn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)較為適宜。

　　三、涉及土地承包經(jīng)營權(quán)證書的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書是土地承包合同生效后，縣級以上人民政府依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)而頒發(fā)的法律憑證。由于稅費(fèi)改革前對農(nóng)村承包地重視不夠，有關(guān)職能部門在證書制作、頒發(fā)上把關(guān)不嚴(yán)，為應(yīng)付上級檢查，完成達(dá)標(biāo)任務(wù)，把蓋好印章的空白證書交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站填寫、發(fā)放；同樣，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為圖省事，再將空白的證書交給村委會(huì)填寫，直至由承包人自己填寫，導(dǎo)致相當(dāng)一部分證書記載的事項(xiàng)簡單、模糊、錯(cuò)誤，如證書記載內(nèi)容錯(cuò)誤、面積不準(zhǔn)、四至范圍不詳、人地不符等；證書發(fā)放后，有關(guān)職能部門在后續(xù)管理上嚴(yán)重脫節(jié)，關(guān)于變更、補(bǔ)辦、收回和宣布作廢等工作沒有正常開展，致使許多證書不僅起不到明確權(quán)屬的作用，反而增加和擴(kuò)大了矛盾糾紛。如六合區(qū)的“鈕某訴陳某返還承包地糾紛案”，[6]同一地塊出現(xiàn)兩個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。另外，在稅費(fèi)改革前，南京市原江浦縣和溧水縣還開展試點(diǎn)工作，對其他承包方式的承包戶發(fā)放了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。如浦口區(qū)“黃某訴浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地案”、[7]“劉某訴永寧鎮(zhèn)某村委會(huì)返還承包地案”等。[8]

　　審判實(shí)務(wù)：對于涉及土地承包經(jīng)營權(quán)證書的糾紛案件，一般告知當(dāng)事人通過行政訴訟程序解決，民事案件不予受理。

　　處理難點(diǎn)：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書作為政府部門頒發(fā)的物權(quán)憑證，在法律上具有推定效力。以土地承包經(jīng)營權(quán)證為確認(rèn)原則，不僅符合物權(quán)法理論關(guān)于物權(quán)設(shè)立、變動(dòng)的基本原則，也符合現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展方向，世界各國民法已普遍接受。但是，我國目前立法采取的是意思主義，即家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立不以登記為要件。[9]“考慮到我國農(nóng)村的實(shí)際，如果規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)不經(jīng)登記不具有物權(quán)效力，不符合我國農(nóng)村的特點(diǎn)，不利于維護(hù)農(nóng)民的合同權(quán)益。如果不考慮國情，生搬硬套傳統(tǒng)的物權(quán)法原理，必然會(huì)損害廣大農(nóng)民的利益。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)本身具有很強(qiáng)的公示性，不以登記為必要?！?a name="Content10">[10]其理論依據(jù)是我國農(nóng)村家庭承包制度實(shí)行的是人人有份的均田制，具有生活保障性和社會(huì)福利性。只要具有本集體組織成員資格，即可享有土地承包經(jīng)營權(quán)，故家庭承包經(jīng)營權(quán)原始取得的依據(jù)是成員權(quán)資格，承包合同只不過是權(quán)利取得的外在表現(xiàn)形式。最高院《2005年司法解釋》對家庭方式的承包經(jīng)營權(quán)證書沒有涉及，[11]在其他方式承包中，賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)證書具有對抗效力。[12]現(xiàn)行法律規(guī)定與法學(xué)理論相沖突造成了司法實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)混亂和操作困難。一方面，政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書是政府作出的具體行政確認(rèn)行為，體現(xiàn)了人民政府依職權(quán)對土地承包合同進(jìn)行管理、干預(yù)和行政參與。人民法院在民事訴訟中審查其合法性或合理性是不妥當(dāng)?shù)?，因此，?dāng)承包合同與承包經(jīng)營權(quán)證書沖突時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)證書的法律效力。當(dāng)事人對證書有爭議，應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟渠道來解決，不屬于民事案件的受理范圍。另一方面，以證書為確認(rèn)原則，在實(shí)踐中面臨困難：一是內(nèi)容與事實(shí)不符的證書數(shù)量較多；二是政府職能部門對證書的變更、糾正、收回及廢止工作未有效開展。

　　對策思路：建議縣級以上人民政府對土地承包經(jīng)營權(quán)證書進(jìn)行一次全面清理，對一些有錯(cuò)誤的證書及早變更、廢止，同時(shí)作好備案登記工作和后續(xù)管理工作。

　　四、涉及基層政府“以租代征”引發(fā)的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：土地征用是指國家為公共利益的需要而依法將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的行為。我國《土地管理法》規(guī)定為公共利益的需要，國家可以依法征用集體所有的土地。隨著南京周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度的提高，農(nóng)村集體所有土地被征用的次數(shù)和面積逐年增多。但是，征用土地不管面積多少，均需要相應(yīng)級別的政府部門批準(zhǔn)，并且還需要對被征用土地所有者或使用者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)齊發(fā)展，在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，需要大量土地，但如按國家征地的正式程序辦理，不僅審批手續(xù)嚴(yán)格，而且每年的計(jì)劃指標(biāo)非常有限，基層政府便采用“以租代征”的形式，先組織村民與村委會(huì)簽訂土地租賃協(xié)議，然后再組織村委會(huì)與園區(qū)開發(fā)公司簽訂租賃協(xié)議，取得土地后即開工建設(shè)，手續(xù)慢慢“補(bǔ)辦”。每年國家征地計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)后，基層政府再分批將租地轉(zhuǎn)為征地。于是，大量耕田被圈占，許多土地上蓋起成片的廠房或住宅。失地農(nóng)民內(nèi)心失衡，強(qiáng)烈要求返還承包地。如浦口區(qū)某鎮(zhèn)在建設(shè)工業(yè)園區(qū)過程中已引發(fā)近20起訴訟案件。[13]

　　審判實(shí)務(wù)：以促成調(diào)解或說服當(dāng)事人撤訴為主；在窮盡手段仍不能解決糾紛必須判決時(shí)，盡量回避“以租代征”，尋找其它理由作出裁判。

　　處理難點(diǎn)：為保護(hù)和合理利用土地資源，國家對農(nóng)村承包地特別是基本農(nóng)田給予重點(diǎn)保護(hù)，嚴(yán)格限制非農(nóng)用途，其宗旨就是不給土地造成永久性損害，不讓土地失去農(nóng)耕性質(zhì)?！?a href="javascript:void(0);" fid="A190700" tiao="0" class="flink">土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》均有明確規(guī)定。[14]“以租代征”違反了國家法律強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行為違法。但一旦認(rèn)定行為違法，則其法律后果就應(yīng)是責(zé)令停止侵害、恢復(fù)原狀。對于“以租代征”辦起的工業(yè)園區(qū)，“停止侵害”即意味著園區(qū)停建，“恢復(fù)原狀”意味著取消園區(qū)。將政府多年辛苦建設(shè)的工業(yè)園區(qū)一紙否定，現(xiàn)實(shí)中是行不通的。許多當(dāng)事人也明知其中原委，要求法院以判決形式對“以租代征”行為作出違法認(rèn)定，其真實(shí)用意是給基層政府施加壓力，迫其答應(yīng)其條件。

　　對策思路：“以租代征”實(shí)施前，村委會(huì)可與農(nóng)民簽訂收回承包地協(xié)議，由農(nóng)民承諾自愿交回承包地，村委會(huì)則同時(shí)承諾在國家正式征用土地前，農(nóng)民享有該地收益（租金），在國家正式征用土地后有權(quán)獲得征地補(bǔ)償款。

　　五、涉及發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)率，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。但是，按人口均分土地的家庭承包使土地分散、細(xì)碎，難以形成規(guī)模經(jīng)營，維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益與發(fā)展規(guī)模經(jīng)營之間存在利益沖突。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部打著發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的旗號(hào)，片面強(qiáng)調(diào)“以地興鎮(zhèn)”、“以地招商引資”，采取行政干預(yù)手段，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)享有的主體權(quán)和自主權(quán)，從而埋下了許多群體性事件的矛盾隱患。如南京某縣高速公路兩邊的“綠色通道”問題。[15]另一方面，也有少數(shù)農(nóng)民為個(gè)人利益，乘機(jī)漫天要價(jià)，濫行權(quán)利，給當(dāng)?shù)氐囊?guī)模經(jīng)營發(fā)展設(shè)置障礙。如六合區(qū)“王某訴六合區(qū)某鎮(zhèn)政府、南京某農(nóng)莊公司承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛案”。[16]

　　審判實(shí)務(wù)：對未簽訂合法流轉(zhuǎn)合同的，農(nóng)民要求確認(rèn)村委會(huì)和第三人侵權(quán)或違約，賠償經(jīng)濟(jì)損失，予以支持；農(nóng)民要求恢復(fù)原狀，返還承包地的，一般不予支持。對只要求增加承包金的，根據(jù)流轉(zhuǎn)價(jià)格是否顯失公平或“利益嚴(yán)重失衡”酌情調(diào)整。

　　處理難點(diǎn)：如何兼顧個(gè)體權(quán)利保障與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系是此類案件的處理難點(diǎn)。從大局看，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步的必然選擇。當(dāng)前，南京市委、市政府提出“轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的一個(gè)重要舉措，人民法院應(yīng)當(dāng)為大局服務(wù)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障。但實(shí)踐中，這種做法可能會(huì)助長一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門違法行事，損害農(nóng)民的權(quán)益，如“陳某訴六合區(qū)某林場承包合同糾紛案”。[17]但如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦案，又可能影響規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

　　對策思路：對已經(jīng)形成的規(guī)模經(jīng)營，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則，以經(jīng)濟(jì)賠償為保障農(nóng)民權(quán)益的主要形式；對尚未形成的規(guī)模經(jīng)營，以保障農(nóng)民合法權(quán)利為原則。

　　六、涉及農(nóng)村公益事業(yè)占用承包地的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：農(nóng)村公益事業(yè)屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是指向農(nóng)村居民提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，包括交通、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、體育等方面。加強(qiáng)農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。以修路為例，“要想富，先修路”形象地表達(dá)了廣大農(nóng)民的心聲。南京早在2000年國家交通部提出“修好農(nóng)村路，服務(wù)城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)后，就開始大力建設(shè)農(nóng)村公路，出臺(tái)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，[18]村集體按照誰受益誰負(fù)擔(dān)原則，采取土地調(diào)整、代繳農(nóng)業(yè)稅、糧食補(bǔ)償、資金補(bǔ)貼等措施，對被占承包地的農(nóng)戶給予一定補(bǔ)償。但隨著國家免征農(nóng)業(yè)稅后，原先的補(bǔ)償措施已暴露出許多不足，相當(dāng)部分被占地的農(nóng)戶很難得到補(bǔ)償，甚至得不到補(bǔ)償。如溧水縣“陳某訴某村委會(huì)土地承包糾紛案”。[19]

　　審判實(shí)務(wù)：南京法院共受理該類案件2起，都是調(diào)解或撤訴結(jié)案。但一致觀點(diǎn)認(rèn)為，判決返還承包地，將損害公益事業(yè)，不應(yīng)支持。

　　處理難點(diǎn)：應(yīng)否給予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償是此類案件的處理難點(diǎn)。村集體公益占地既不屬于國家征用，也不符合村集體依法收回土地的情形，更無書面證據(jù)證明系農(nóng)民自愿交回土地，因此，從法律上講，農(nóng)民對被占用的土地仍享有承包經(jīng)營權(quán)。因村辦公益事業(yè)是為全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員服務(wù)，得到絕大多數(shù)成員的同意，且符合國家有關(guān)政策，故不能認(rèn)定村委會(huì)興辦公益事業(yè)占地行為違法。村集體對農(nóng)民不應(yīng)適用賠償而應(yīng)用補(bǔ)償，但補(bǔ)償會(huì)帶來的一系列問題：第一，將引發(fā)大量訴訟，所有涉公益事業(yè)占地的農(nóng)民都可能提起訴訟，村集體是否有能力補(bǔ)償？第二，興辦公益事業(yè)本是利民的好事，當(dāng)初并無異議。事隔十幾年后再判令給予補(bǔ)償，可能不利于樹立正確的價(jià)值導(dǎo)向。第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定？是以國家征用土地的當(dāng)時(shí)價(jià)為參照，還是以現(xiàn)在價(jià)格為參照？是以土地每年平均收益一次性支付，還是每年支付？如果該地將來國家征收，征地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)歸誰？如不給予補(bǔ)償，對于被占用土地的農(nóng)民而言，也有失公平。當(dāng)他們看到其他土地被征用或占用后能獲得較高補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，內(nèi)心不平衡，加上村集體當(dāng)時(shí)占地多無書面協(xié)議，無合法手續(xù)，矛盾自然會(huì)升級。

　　對策思路：對于由區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織規(guī)劃建設(shè)的公益事業(yè)，占地問題涉及政府行政行為，應(yīng)通過行政訴訟程序解決，民事案件不予受理；對于由村集體組織規(guī)劃建設(shè)的公益事業(yè)，當(dāng)事人要求賠償或補(bǔ)償?shù)?，如村委?huì)無證據(jù)證明已經(jīng)給付，則參照有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，酌情支持。

　　七、涉及“代耕農(nóng)”、“外來戶”的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：代耕農(nóng)是指自愿與鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶以書面或口頭方式訂立農(nóng)田代耕關(guān)系，并承擔(dān)代耕田公購糧任務(wù)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外地農(nóng)民?！按r(nóng)”是20世紀(jì)八、九十年代歷史發(fā)展的產(chǎn)物，以珠江三角洲最為突出，南京地區(qū)也不乏少數(shù)。改革開放以后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市周邊農(nóng)村的許多農(nóng)民紛紛進(jìn)入工廠或自辦實(shí)業(yè)，將大片邊遠(yuǎn)糧田丟荒棄耕。為減輕國家公購糧任務(wù)壓力，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織和農(nóng)村干部通過各種關(guān)系，聯(lián)系省內(nèi)或鄰省經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)民來代耕農(nóng)田。為吸引外來勞動(dòng)力入戶落耕，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還實(shí)行了一系列的優(yōu)惠政策，如承諾辦理入戶手續(xù)、分配宅基地建永久性住房、與同村村民享有同等待遇等。于是，落后地區(qū)的農(nóng)民便放棄老家的房屋、承包地，甚至辦理銷戶舉家遷移到城市周邊農(nóng)村。在二十多年的代耕生涯中，一部分人的入戶問題被解決，成為“外來戶”。隨著農(nóng)村工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，土地資源不斷減少，土地價(jià)值日顯珍貴，加上國家惠農(nóng)政策的實(shí)施，原承包戶開始回鄉(xiāng)要求返還承包地，與“代耕農(nóng)”、“外來戶”之間發(fā)生爭地糾紛。

　　審判實(shí)務(wù)：在無書面轉(zhuǎn)讓協(xié)議或書面協(xié)議約定不明的情況下，一般認(rèn)定雙方系轉(zhuǎn)包關(guān)系，原承包戶要求返還承包地的，予以支持。

　　處理難點(diǎn)：從法律上講，代耕關(guān)系實(shí)際上是一種向農(nóng)村集體組織成員以外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包關(guān)系，代耕農(nóng)以承包人的身份對土地進(jìn)行代耕，不能因有農(nóng)田代耕行為而改變土地農(nóng)民集體所有權(quán)歸屬，也不能因此而成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不能享有收益分紅權(quán)利。因此，司法實(shí)踐中，代耕農(nóng)和外來戶多處于不利地位．。客觀地說，代耕農(nóng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾發(fā)揮了一定作用。一方面，他們恢復(fù)了大片因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移而丟荒的農(nóng)田，確保了國家公購糧任務(wù)和繳納稅費(fèi)任務(wù)的完成；另一方面，他們使原承包人擺脫了承包地的負(fù)擔(dān)，可以專心從事他項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)，從而促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但令人擔(dān)憂的是，裁判的結(jié)果實(shí)質(zhì)上加劇了社會(huì)不公平，激化了矛盾沖突，給社會(huì)增加了不穩(wěn)定因素。對于“外來戶”，承包地被原承包戶要回后變成有戶無地的農(nóng)民，而在村民自治的背景下，往往又被村民以民主票決的方式排除在集體財(cái)產(chǎn)和收入的分配之外，最終成為無田地、無保障的農(nóng)民。如浦口區(qū)“李某訴張某返還承包地案”。[20]對于“代耕農(nóng)”，情況更糟。因?yàn)闆]有戶口，得不到征地補(bǔ)償和拆遷安置，不能參加選舉，不能參軍、入黨，子女上學(xué)是難題，甚至連結(jié)婚、開銀行帳戶、裝電話等都十分困難。這一特殊群體幾乎變成了無出路、無生路、無退路的“城市土著人”。

　　對策思路：代耕農(nóng)和外來戶問題是“歷史”遺留問題，建議政府部門解決對無承包地的外來戶，應(yīng)給予最低生活保障和困難補(bǔ)助；對無承包地的代耕農(nóng)，符合人戶條件的，應(yīng)盡早解決戶口問題；不符合條件的，應(yīng)多做說服教育工作，鼓勵(lì)其回家鄉(xiāng)或另謀職業(yè)。

　　八、涉及“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題”的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市周邊的農(nóng)村承包地涉及征地補(bǔ)償、收益分配等糾紛明顯增多，這些案件矛盾焦點(diǎn)多涉及成員資格問題。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題越來越成為農(nóng)村土地承包糾紛中無法回避的問題。我國目前的法律沒有對取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的條件作出明確規(guī)定，實(shí)踐中通常的做法是由該集體經(jīng)濟(jì)組織通過村民自治制度來認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。長期以來，村民自治虛化一直是農(nóng)村社會(huì)公共管理中的一大弊病，尤其是近年來村、組合并之后，一些村干部的權(quán)力意識(shí)隨著權(quán)力的增大而膨脹，對內(nèi)一手包攬大權(quán)，對外以村民代表會(huì)議名義任意行事，其結(jié)果是，村民是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員完全由個(gè)別村干部決定，出嫁女、離婚婦女、入贅女婿、外來戶等特殊群體人員的合法權(quán)利常常被剝奪，“無本村村民資格”成為村委會(huì)違法行事的護(hù)身符。

　　審判實(shí)務(wù)：南京法院目前仍根據(jù)江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》的規(guī)定，對涉及成員資格問題的糾紛案件不予受理。[21]

　　處理難點(diǎn)：立法缺失，現(xiàn)實(shí)中又無法回避，致使矛盾逐步擴(kuò)大。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)問題，我國相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋均未作出界定?！坝捎谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第1項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì)，不宜通過司法解釋對此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，為此，最高院已經(jīng)根據(jù)《立法法》第43條規(guī)定，就該問題建議全國人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定?！?a name="Content22">[22]關(guān)于土地征用補(bǔ)償糾紛中涉及成員分配資格應(yīng)否受理的問題，最高院的意見也不統(tǒng)一。[23]最高院《2005年司法解釋》第1條將“承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛”歸于受理范圍，同時(shí)，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！彼痉▽?shí)踐中法院面臨的困境是：既無成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，又無“是否涉及成員資格”的評判依據(jù)，而村委會(huì)常常把“無本村村民資格”作為規(guī)避法律責(zé)任的擋箭牌，運(yùn)用于幾乎所有的土地承包糾紛案件。

　　對策思路：立法上應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律或司法解釋。

　　九、關(guān)于村民小組獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的矛盾糾紛

　　問題產(chǎn)生：我國長期實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體所有制，生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村集體土地最主要的所有權(quán)人之一。實(shí)行家庭承包以后，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)便演變成現(xiàn)在的村民委員會(huì)和村民小組。村民小組作為集體土地的所有者，當(dāng)然具有土地承包的發(fā)包方資格。但是，目前的村民小組地位虛化、職能缺失。因此，在實(shí)踐中，村委會(huì)常以村民小組是適格被告為由，規(guī)避法律責(zé)任，而村民小組因無獨(dú)立財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，亦不在乎承擔(dān)多少責(zé)任。其結(jié)果，法院判決書成了一紙空文，司法裁判失去了應(yīng)有的意義。

　　審判實(shí)務(wù)：南京法院對此類案件尚無統(tǒng)一的處理意見。司法實(shí)踐中，既有判令村民小組獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的，也有追加村委會(huì)為共同被告承擔(dān)連帶責(zé)任。但實(shí)踐中執(zhí)行非常困難。

　　處理難點(diǎn)：村民小組的民事主體地位與民事責(zé)任能力之間不相適應(yīng)，導(dǎo)致法院判決因無法執(zhí)行而失去意義。關(guān)于村民小組的民事主體資格問題，我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等均規(guī)定，[24]土地歸農(nóng)民集體所有，村民小組是農(nóng)民集體的組織形式之一，國土資源部也有類似的規(guī)定。[25]最高院1999年《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》 [26]和江蘇省高院《2006年會(huì)議紀(jì)要》，[27]對村民小組的獨(dú)立訴訟主體資格給予肯定。但與此不相適應(yīng)的是，村民小組單獨(dú)作為被告時(shí)，卻無獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，法院判決常常落空。如果將村民小組應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任分配到該集體經(jīng)濟(jì)組織成員即由村民小組內(nèi)的全體村民承擔(dān)，強(qiáng)制執(zhí)行既操作困難又有法律障礙，因?yàn)樽芳有〗M內(nèi)所有的村民為被執(zhí)行人，缺乏法律依據(jù)；如果追加村委會(huì)為共同被告并判令承擔(dān)連帶責(zé)任，則意味著全村的其他村民小組要為案涉的村民小組承擔(dān)民事責(zé)任，于法于理也有些不通，因?yàn)榇逦瘯?huì)是全村村民集體經(jīng)濟(jì)組織形式，其財(cái)產(chǎn)屬于全體勞動(dòng)者集體所有。[28]

　　對策思路：對于屬于村民小組集體所有的宅基地、山林、水庫、水塘等財(cái)產(chǎn)，村民小組在自行管理、決策過程中引起的糾紛，可由村民小組獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；對于村民小組屬執(zhí)行村委會(huì)方案引發(fā)的糾紛，可追加村委會(huì)為共同被告，承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。
　　【注釋】
[1]《土地承包法》第22條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)。”
[2]最高院《2005年司法解釋》第1條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決?！?br> [3]《土地承包法》第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！钡?7條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！弊罡咴骸?005年司法解釋》第5條規(guī)定：“承包合同中有關(guān)收回、調(diào)整承包地的約定違反農(nóng)村土地承包法第26條、27條、第30條、第35條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無效?！钡?條規(guī)定：“發(fā)包方已將承包地另行發(fā)包給第三人，承包方以發(fā)包方和第三人為共同被告，請求確認(rèn)其所簽訂的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應(yīng)予支持。但屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，不予支持?！?br> [4]該案原告曾某將承包地拋荒外出經(jīng)商，被告村委會(huì)調(diào)整承包地時(shí)重新分配，數(shù)年后又行調(diào)整。曾某的承包地現(xiàn)由張某等人承包，張某等人的承包地又被調(diào)整至其他更多農(nóng)戶，如此循環(huán)。曾某持二輪承包合同、經(jīng)營權(quán)證書訴至法院。一審法院裁定駁回起訴，二審法院裁定繼續(xù)審理；一審法院重新審理后判決駁回訴訟請求，二審法院再次裁定發(fā)回重審；一審法院第三次審理時(shí)組織多方協(xié)調(diào)、調(diào)解，均無結(jié)果，當(dāng)事人不停上訪、鬧訪，最后迫于無奈，由有關(guān)部門補(bǔ)償6000元、村民補(bǔ)償2000元才平息糾紛。
[5]《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》（國辦發(fā)明電[2004]15號(hào)），通知限期各地恢復(fù)撂荒地種植，要求各級人民政府要把恢復(fù)撂荒地生產(chǎn)作為一項(xiàng)重要職責(zé)和任務(wù)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，層層落實(shí)責(zé)任制。縣鄉(xiāng)兩級人民政府在恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)中負(fù)有直接責(zé)任。對因棄農(nóng)經(jīng)商或長期外出務(wù)工無法耕種而長期撂荒的耕地，發(fā)包方要組織代耕，并采取辦法通知撂荒戶，限期恢復(fù)耕種；到期仍不能履行耕種義務(wù)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和發(fā)包方要?jiǎng)訂T撂荒戶農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)承包地。對因工作不力出現(xiàn)大面積耕地撂荒的地方，必須予以糾正并追究縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。
[6]該案原告鈕某持承包經(jīng)營權(quán)證書起訴被告陳某要求返還承包地，一審法院判決支持原告訴訟請求。二審中陳某亦向法院提供了該地塊的承包經(jīng)營權(quán)證書，二審法院遂裁定駁回起訴。
[7]該案原告黃某承包被告某村委會(huì)的拋荒地48畝，取得土地承包經(jīng)營權(quán)證。后黃某又與該村委會(huì)續(xù)簽承包合同，變更原合同的田畝數(shù)為30畝，期限為6年。合同到期后，村委會(huì)收回承包地并重新分包給本村村民，原告黃某不服，持經(jīng)營權(quán)證書訴至法院。一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院裁定駁回起訴。
[8]該案原告劉某1993年以其他方式承包了永寧鎮(zhèn)某村耕地30畝（拋荒地）種植苗木，合同約定的承包期為6年。1996年，原江浦口縣搞試點(diǎn)，向劉某發(fā)放了土地承包經(jīng)營權(quán)證書，記載的承包期為30年。1999年，劉某與村委會(huì)又續(xù)簽6年承包合同。2005年合同期屆滿后，村干部帶領(lǐng)村民將該承包地強(qiáng)行分包。一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院調(diào)解結(jié)案。
[9]《物權(quán)法》第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”?！锻恋爻邪ā返?2條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！?br> [10]最高人民法院物權(quán)法研究小組編著：《＜中華人民共和國物權(quán)法＞條文理解與適用》，人民法院出版社2007年版，第381頁。
[11]在最高院《2005年司法解釋》出臺(tái)前的征求意見稿中第6條曾規(guī)定：“發(fā)包方就同一土地訂立兩個(gè)以上承包合同的，家庭承包的，由先成立承包合同的承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán)。”
[12]最高院《2005年司法解釋》第20條規(guī)定：“發(fā)包方就同一土地訂立兩個(gè)以上承包合同的，按照下列情形，分別處理：（1）已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地承包經(jīng)營權(quán)；（2）均未依法登記的，后效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán)；（3）依前兩項(xiàng)規(guī)定無法確定的，已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但爭議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包的行為和事實(shí)，不得作為確定土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)?！?br> [13]浦口區(qū)某工業(yè)園區(qū)于2002年5月份建設(shè)，2005年底被市政府確定為市級重點(diǎn)工業(yè)功能區(qū)，規(guī)劃總面積10平方公里，現(xiàn)已完成了5平方公里的工業(yè)用地開發(fā)，入園企業(yè)近100家。因一次性征用土地?zé)o法通過審批，故基層政府實(shí)行“以租代征”。租賃協(xié)議期限30至50年，土地用途無約定?，F(xiàn)租賃的土地上已全部蓋起廠房和住宅樓。部分農(nóng)民以鎮(zhèn)政府、村委會(huì)非法改變土地農(nóng)業(yè)用途為由提起訴訟，要求：確認(rèn)用地行為非法，解除租賃合同關(guān)系，返還土地并賠償損失。
[14]《土地管理法》第36條第2款規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等?！钡?款規(guī)定：“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚?！薄?a href="javascript:void(0);" fid="A234855" tiao="0" class="flink">農(nóng)村土地承包法》第17條規(guī)定承包方的義務(wù)有“維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)”；《物權(quán)法》第128條規(guī)定，“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！?br> [15]為貫徹南京市關(guān)于建設(shè)“綠色南京”戰(zhàn)略，某縣實(shí)施高速公路兩邊“綠色通道”工程，但在具體執(zhí)行過程中，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門過于急功近利，下指標(biāo)、定任務(wù)、限期限，不僅流轉(zhuǎn)價(jià)格低，每畝租金300元（全縣正常價(jià)格550元），而且采取行政干預(yù)手段強(qiáng)迫農(nóng)戶簽訂土地租賃合同，租期20年。如農(nóng)戶不同意，便會(huì)“連坐”到親屬：有上班的暫停上班，有拿工資的暫停發(fā)放工資，有工程項(xiàng)目的暫停施工等，迫其就范。失地農(nóng)民內(nèi)心強(qiáng)烈不滿，曾多次醞釀群體性毀林砍樹事件。
[16]該案被告鎮(zhèn)政府和某村委會(huì)將79畝耕地集中對外出租給南京某農(nóng)莊公司發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，絕大多數(shù)農(nóng)戶均簽字同意，但原告王某（涉及耕地6.2畝多）等少數(shù)農(nóng)民未在村委會(huì)合約上簽字。村委會(huì)、鎮(zhèn)政府與南京某農(nóng)莊公司簽約后，公司便開始投資運(yùn)作。在施工過程中，王某阻撓，與公司發(fā)生沖突，2002年11月訴至法院，要求停止侵權(quán)，恢復(fù)原狀，賠償損失13.8萬元。2005年10月法院立案受理，2006年10月一審法院以原告仍在耕種，被告并未占用為由，判決駁回訴訟請求。2007年9月二審法院維持原判。該招商項(xiàng)目從開始規(guī)劃、投資、施工到最后擱置、流產(chǎn)。
[17]該案原告陳某與被告六合區(qū)某林場于2001年簽訂承包合同，承包10畝板栗園，期限10年。2006年，被告將板栗園周圍土地1000多畝連同板栗園一并發(fā)包給某公司發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。原告遂以被告違法收回承包地為由，主張返還承包地，繼續(xù)履行合同并賠償損失。一審法院考慮到10畝板栗園與1000畝規(guī)模經(jīng)營的利益平衡，只認(rèn)定被告違約，判令其賠償損失。當(dāng)事人均未上訴。
[18]“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”就是形成以交通局、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府共同參與的投資主體，交通局提出設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)驗(yàn)收，據(jù)驗(yàn)收結(jié)果支付獎(jiǎng)勵(lì)資金，符合標(biāo)準(zhǔn)的每平方米補(bǔ)助8元。縣區(qū)政府投入部分財(cái)政和有關(guān)專項(xiàng)資金，其余部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌。
[19]該案原告陳某在二輪承包時(shí)取得承包地，1999年，村集體計(jì)劃修一條村道，以便連接鄉(xiāng)道有利村民出行，村民皆同意。修路占地共涉及23家農(nóng)戶，村里通過核減農(nóng)業(yè)稅、給予青苗費(fèi)進(jìn)行了補(bǔ)償。涉及陳某的耕地1.9畝，因地荒無青苗而未補(bǔ)償，只核減了農(nóng)業(yè)稅。2009年，陳某以其1.9畝地被村委會(huì)非法占用為由，多次上訪、鬧訪，要求返還承包地并賠償損失，直至訴至法院。一審法院判決駁回訴訟請求，二審經(jīng)過多次調(diào)解，最后由村委會(huì)承諾將村內(nèi)某工程發(fā)包給陳某，陳某遂撤訴。
[20]該案被告張某系安徽籍人，1999年來寧購買原告李某父母（全家4人）住宅房并耕種其承包地，李某全家遷居縣城。后被告張某全家在本村落戶，李某父母雙亡，李某出嫁外鄉(xiāng)，李某之弟轉(zhuǎn)為國家公務(wù)員?，F(xiàn)李某起訴張某要求返還承包地。
[21]江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》關(guān)于土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛中涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定問題的處理時(shí)規(guī)定：“對土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配爭議中涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定問題，當(dāng)事人提起民事訴訟的，人民法院不應(yīng)受理。”
[22]最高人民法院民事審判第一庭編著：《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2005年版，第16頁。
[23]最高人民法院1994年《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》（[1994]民他字第28號(hào)）認(rèn)為不屬于法院受理案件的范圍；2001年7月《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》（法研[2001]51號(hào)）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理；2001年12月《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》（法研[2001]116號(hào)）認(rèn)為參照法研[2001]51號(hào)辦理。
[24]《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理…?！薄?a href="javascript:void(0);" fid="A234855" tiao="0" class="flink">農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包?！?br> [25]國土資源部2001年11月《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定：“凡是土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）界線，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽訂承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有?！?br> [26]最高人民法院1999年《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第36條規(guī)定：“本規(guī)定所稱的發(fā)包方，是指村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等?！痹撍痉ń忉尙F(xiàn)已廢止。
[27]江蘇高院《2006年審判紀(jì)要》第2條“關(guān)于村民小組的訴訟主體地位問題”指出：“現(xiàn)實(shí)生活中，村民小組獨(dú)立擁有土地所有權(quán)的情形仍普遍存在，法律也因此確認(rèn)了村民小組具有獨(dú)立的發(fā)包主體資格。因此，在農(nóng)村土地承包糾紛中，村民小組可以作為獨(dú)立的訴訟主體參加訴訟?！?br> [28]《民法通則》第74條規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有……集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”