我國證券監(jiān)管體制的演進(jìn)、評(píng)析與完善

Analysis and Improvement of China s Securities Supervision System
一、《證券法》頒布前我國證券市場的監(jiān)管體制

　　《證券法》頒布以前，我國對證券市場的監(jiān)管是法定型管理體制。根據(jù)《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》第5條的規(guī)定，“國務(wù)院證券委員會(huì)是全國證券市場的主管機(jī)構(gòu)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一管理。中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)是證券委的監(jiān)督管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對證券發(fā)行與交易的具體活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督”。在法定性管理體制下，證券監(jiān)管具有以下特點(diǎn)。

　　（一）實(shí)行多部門重復(fù)監(jiān)管體制

　　國務(wù)院證券委員會(huì)、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行、財(cái)政部、國家體改委、地方政府、地方證券管理委員會(huì)都有證券監(jiān)督管理的職責(zé)。

　　國務(wù)院證券委員會(huì)（以下簡稱證券委）是全國證券市場的主管機(jī)構(gòu)，依照《股票發(fā)行與交易管理?xiàng)l例》、《禁止證券欺詐行為暫行辦法》、《公司法》等全國性法律、法規(guī)對證券市場進(jìn)行統(tǒng)一管理。其主要職責(zé)是制定證券市場的政策、發(fā)展計(jì)劃和法律法規(guī)；檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)部門與證券市場的有關(guān)事項(xiàng)；審核申請?jiān)O(shè)立的證券交易所。

　　中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱證監(jiān)會(huì)）是證券委的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)對證券發(fā)行和交易的具體活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督。

　　國家計(jì)劃委員會(huì)是國民經(jīng)濟(jì)的綜合計(jì)劃和宏觀規(guī)劃部門，國務(wù)院授權(quán)國家計(jì)委根據(jù)證券的計(jì)劃建議進(jìn)行綜合平衡，編制證券年度計(jì)劃，負(fù)責(zé)國家投資債券、國家投資公司債券的審批。中國人民銀行是管理全國的金融事業(yè)的國家機(jī)關(guān)。在證券管理工作中，國務(wù)院授權(quán)中國人民銀行負(fù)責(zé)審批和歸口管理證券機(jī)構(gòu)。人民銀行還負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)債券、投資基金債券的審批，并與國家計(jì)委聯(lián)合審批中央企業(yè)債券的發(fā)行。

　　財(cái)政部是國家管理財(cái)政收支、主管財(cái)政稅收和實(shí)施財(cái)政監(jiān)管的職能部門。在證券市場管理中其職責(zé)主要是和證券監(jiān)督管理委員會(huì)共同對從事證券業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊會(huì)計(jì)師的執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行審核。

　　國家體改委是國務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)體制改革的研究、規(guī)劃、指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)的部門。國務(wù)院授權(quán)體改委負(fù)責(zé)擬訂股份制企業(yè)試點(diǎn)法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)會(huì)同企業(yè)主管部門審批中央企業(yè)的股份制試點(diǎn)。

　　地方政府受國務(wù)院的授權(quán)歸口管理證券交易所的設(shè)立。地方證券管理委員會(huì)代理地方政府管理本地的證券市場，業(yè)務(wù)上接受證券監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。

　?。ǘ┳月晒芾頉]有發(fā)揮作用

　　自律管理是以證券交易所為中心而建立起來的。我國有上、深圳兩個(gè)證券交易所。這兩個(gè)交易所均實(shí)行會(huì)員制，是非贏性的事業(yè)法人。全國的證券商均系這兩個(gè)交易所的會(huì)員，都該接受這兩個(gè)證券交易所各自制訂的自律性規(guī)則，即《上海市證券交易所管理暫行辦法》、《深圳市證券交易所暫行辦法》。券交易所的自律管理職能體現(xiàn)在：對證券交易活動(dòng)實(shí)施監(jiān)；公布即時(shí)行情，按日制作行情表；就其場內(nèi)交易情況編制日表、周報(bào)表、月報(bào)表和年報(bào)表，并及時(shí)向社會(huì)公布；監(jiān)督上市司按照規(guī)定披露信息，并對上市公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)理人員持有上市公司證券情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　證券交易所由于在上市管理方面權(quán)力有限，加上交易所間互爭搶公司上市，造成上市監(jiān)管形同虛設(shè)。由于缺乏人員，無通過調(diào)查探訪來發(fā)現(xiàn)會(huì)員和上市公司的違規(guī)和可能存在的規(guī)行為?！笆聦?shí)上，由于證交所在稅收和資金頭寸上成為地方府的重要財(cái)源，其自律監(jiān)管功能受到地方政府的非規(guī)范性干，從而造成交易所的功能明顯減弱，甚至成為市場秩序混亂源頭之一”。[1]

　　另外，我國還設(shè)有主管場外交易的全國性自律機(jī)構(gòu)—中證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)是由證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)組成的全國性的員組織。證券業(yè)協(xié)會(huì)的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)包括會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、事會(huì)，其中會(huì)員大會(huì)是其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。證券業(yè)會(huì)作為自律組織，其會(huì)長、副會(huì)長由國家有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，民間自律組織性質(zhì)極不相稱，活動(dòng)也不規(guī)范，造成其在履行自律監(jiān)管職責(zé)方面進(jìn)展緩慢，成效不大。

　?。ㄈ┍O(jiān)管方式具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的濃厚色彩

　　這一問題突出地體現(xiàn)在證券發(fā)行的額度控制上。在《證券法》頒布以前，證券發(fā)行采取的是額度計(jì)劃管理。主要做法是，國務(wù)院證券管理部門根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及資本市場實(shí)際情況，先確定總額度，然后根據(jù)各個(gè)省級(jí)行政區(qū)域在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和需要進(jìn)一步分配總額度，再由省級(jí)政府或行業(yè)確定可以發(fā)行股票的企業(yè)。額度控制的缺陷是顯而宜見的。其一，使上市公司的規(guī)模較小，一些大型企業(yè)往往因?yàn)轭~度的限制而被肢解；其二，額度控制導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象，滋生腐敗，同時(shí)導(dǎo)致券商間的不正當(dāng)競爭，不利于投資銀行業(yè)的發(fā)展；其三，額度控制導(dǎo)致國家股、法人股和公眾股不能同股同權(quán)；其四，額度控制使得一批質(zhì)量低劣的企業(yè)上市，資本市場優(yōu)化資源配置的功能大大弱化且使二級(jí)市場的風(fēng)險(xiǎn)加大。基于此，1996年證券委對此進(jìn)行了修改，推行了“總量控制，限報(bào)家數(shù)”的管理辦法。

　　其做法是：由國務(wù)院證券管理部門確定這一時(shí)期內(nèi)應(yīng)發(fā)行上市的企業(yè)家數(shù)，然后向省級(jí)政府和行業(yè)管理部門下達(dá)股票發(fā)行家數(shù)指標(biāo)，省級(jí)政府或行業(yè)管理部門在上述指標(biāo)內(nèi)推薦預(yù)選企業(yè)，證券主管部門對符合條件的預(yù)選企業(yè)同意其上報(bào)發(fā)行股票正式申報(bào)材料并審核。應(yīng)該說，從“額度控制”到“數(shù)量控制”是我國股票發(fā)行審核制度的一個(gè)進(jìn)步。但是，無論是“額度控制”還是“數(shù)量控制”，都擺脫不了規(guī)模控制的行政干預(yù)。過多的行政干預(yù)，使得公司上市前“包裝”嚴(yán)重，也產(chǎn)生了一些腐敗，對我國證券市場產(chǎn)生十分不利的影響。

　　二、《證券法》頒布后修改前我國證券市場的監(jiān)管體制

　　《證券法》第8條規(guī)定：“在國家對證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律管理”。這樣一種管理體制是以法定型管理為主、自律管理為輔的監(jiān)管體制。這種監(jiān)管體制是在充分吸收、借鑒國外成熟證券市場的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國證券市場的特點(diǎn)而形成的，是符合我國證券市場的發(fā)展需要的。但是，這樣一種監(jiān)管體制尚有以下問題需要進(jìn)一步完善。

　?。ㄒ唬┳C券立法尚未形成一個(gè)完整的法律、法規(guī)體系

　　《證券法》頒布后，以往的法律、法規(guī)、命令、規(guī)章等凌亂的法律體系得到了統(tǒng)一。將原來的證券委和證券監(jiān)督管理委員會(huì)合并統(tǒng)一為證券監(jiān)督管理委員會(huì)，并從法律上確立了國務(wù)院證券監(jiān)督管理委員會(huì)作為全國證券市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。在監(jiān)管方式上，將原來的審批制改為核準(zhǔn)制。同時(shí)，加強(qiáng)了證券市場的自律管理，并明確規(guī)定了證券交易所對證券市場的管理的職能。[2]法定型監(jiān)管的手段是由政府主管機(jī)構(gòu)通過立法對證券市場進(jìn)行統(tǒng)一管理，而我國的證券立法與證券市場發(fā)展的客觀需要還有一定距離。由于當(dāng)時(shí)制定《證券法》的歷史條件的限制，尤其是當(dāng)時(shí)我國證券市場中的法律問題暴露得不夠充分，加之對國外立法例、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和學(xué)說的研究與借鑒能力有限，使得《證券法》存在著一些制度上的缺陷，強(qiáng)調(diào)法定管理，忽略自律管理，在法律責(zé)任上重刑事責(zé)任和行政責(zé)任，而忽略民事責(zé)任。不僅如此，《證券法》的很多規(guī)定缺乏可操作性，或有些內(nèi)容沒有規(guī)定，其他相配套的法律、法規(guī)在“難產(chǎn)”。因此，建立一套完備的證券法律、法規(guī)體系是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下完善我國證券市場監(jiān)管體制的當(dāng)務(wù)之急。

　?。ǘ┱O(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能有待進(jìn)一步充實(shí)

　　《證券法》第167條對證監(jiān)會(huì)的職能作了列舉性規(guī)定。從《證券法》規(guī)定的中國證監(jiān)會(huì)的職能來看，筆者認(rèn)為，與國外的證券監(jiān)管部門相比，中國證監(jiān)會(huì)缺乏三項(xiàng)重要的權(quán)力。一是以自己的名義代表國家或受侵害的不特定的公眾投資者起訴證券市場違規(guī)者并要求民事賠償?shù)臋?quán)力；二是以自己的名義依法對違法單位實(shí)施行政和民事制裁的權(quán)力。當(dāng)然，與剛成立時(shí)相比，證監(jiān)會(huì)的權(quán)力實(shí)際上已有了相當(dāng)大的擴(kuò)張，但是隨著其權(quán)威的逐步樹立，官僚主義之風(fēng)開始漸行：就對違反信息披露的調(diào)查處罰而言，并沒有規(guī)定完善的調(diào)查程序和處罰程序，也沒有給與違規(guī)者、被處罰者陳述、辯解、申訴、上訴的充分機(jī)會(huì)，這對于完善上市公司信息披露制度及其監(jiān)管是相當(dāng)不利的。三是調(diào)查銀行賬戶和電話記錄的權(quán)力。當(dāng)前不少違反信息披露制度的上市公司，隱瞞信息以便進(jìn)行內(nèi)幕交易、或者散布虛假信息以便聯(lián)合莊家操縱市場、牟取暴利，不知情的中小投資者無形中成了利益的“受損者”。由于股票市場股民的分散程度和流動(dòng)性均較高，同時(shí)起訴的可能性很小，中小投資者需要國家公訴機(jī)關(guān)代表他們提起民事訴訟，而目前我國唯一的公訴機(jī)關(guān)—檢察院只有刑事公訴權(quán)，所以中國證監(jiān)會(huì)有必要取得民事公訴權(quán)。另外，由于受商業(yè)銀行法保護(hù)賬戶條款的限制，證監(jiān)會(huì)至今沒有權(quán)力調(diào)查個(gè)人投資者在銀行開立的賬戶，從而無法及時(shí)地調(diào)查操縱市場行為、內(nèi)幕交易等違法活動(dòng)，而這些違法活動(dòng)又往往與違規(guī)信息披露緊密相連，進(jìn)一步地講，缺少銀行賬戶與電話記錄的調(diào)查權(quán)影響了證監(jiān)會(huì)充分履行其監(jiān)管上市公司信息披露的職責(zé)。

　　（三）政府監(jiān)管手段偏于政策化

　　這一問題突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面是對債券的發(fā)行實(shí)行審批制。我們知道，在《證券法》頒布前，我國無論是對股票還是對證券的發(fā)行都實(shí)行審批制?！?a href="javascript:void(0);" fid="A190628" tiao="0" class="flink">證券法》頒布后，將股票發(fā)行改為核準(zhǔn)制，并通過《中國證監(jiān)會(huì)股票發(fā)行核準(zhǔn)程序》、《股票上市輔導(dǎo)工作暫行辦法》、《信譽(yù)主承銷商考評(píng)試行辦法》將股票發(fā)行核準(zhǔn)制具體化。這一舉措對提高發(fā)行股票的質(zhì)量和上市公司的質(zhì)量有著重要意義。但《證券法》仍保留了公司債券發(fā)行的審批制，形成核準(zhǔn)制與審批制并存的二元結(jié)構(gòu)。不僅如此，審核機(jī)構(gòu)分離，股票發(fā)行向中國證監(jiān)會(huì)申請核準(zhǔn)，公司債券發(fā)行向國務(wù)院授權(quán)的部門申請審批。“這種證券發(fā)行中審核制度中的二元結(jié)構(gòu)割裂了證券市場監(jiān)管體制的統(tǒng)一性”。[3]另一方面，表現(xiàn)為政策干預(yù)證券二級(jí)市場價(jià)格。由于市場的非協(xié)調(diào)發(fā)展，股市經(jīng)常出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，并嚴(yán)重背離企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營實(shí)際，管理者為了穩(wěn)定股市和保護(hù)投資者利益，往往采取行政干預(yù)手段，導(dǎo)致股市大起大落，不利于股市的健康發(fā)展。

　　（四）自律組織沒有發(fā)揮其自律監(jiān)管的職能

　　證券交易所主要是通過制定有關(guān)的章程和規(guī)則對上市證券及其交易實(shí)施管理。在我國，證券交易所的總經(jīng)理是由國務(wù)院證券監(jiān)管部門任命，并與證監(jiān)會(huì)“分享監(jiān)管權(quán)”，根據(jù)證監(jiān)會(huì)的授權(quán)行使部分準(zhǔn)行政管理權(quán)。因此，它不是純粹意義上的自律組織。[4]證券交易所的自律管理的職能體現(xiàn)在19％年的《證券交易所管理辦法》、1996年9月13日證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈證券交易所管理辦法〉切實(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管的緊急通知》、19％年10月28日證監(jiān)會(huì)對兩個(gè)證券交易所發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)證券交易所監(jiān)管職能和市場稽查工作的通知》等規(guī)章中。

　　中國證券業(yè)協(xié)會(huì)成立于1991年，是具有獨(dú)立法人資格的社團(tuán)法人。根據(jù)《證券法》的規(guī)定，證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券公司的自律組織，證券公司必須加人證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的職能[5]主要是為會(huì)員提供信息服務(wù)；制定券商共同遵守的規(guī)則；調(diào)解會(huì)員之間、會(huì)員與客戶之間發(fā)生的糾紛；監(jiān)督檢查違規(guī)會(huì)員。但是，在我國無論是證券交易所還是證券業(yè)協(xié)會(huì)都沒有很好地發(fā)揮作用。

　　首先，證券交易所作為一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。根據(jù)《證券法》規(guī)定，證監(jiān)會(huì)和證券交易所都有對上市公司的監(jiān)督權(quán)。而在實(shí)踐中，對上市公司的監(jiān)督幾乎事無巨細(xì)，均由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。這樣一種過分集中于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的對上市公司的監(jiān)管體制，導(dǎo)致的結(jié)果是：一方面證監(jiān)會(huì)的工作本末倒置，窮于應(yīng)付比較瑣碎的對上市公司的監(jiān)督。另一方面，又挫傷了證券交易所對上市公司監(jiān)管的積極性，使其不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

　　其次，中國證券業(yè)協(xié)會(huì)作為主管全國證券市場的自律性組織也未能發(fā)揮其作用。根據(jù)《證券法》的規(guī)定，證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，證券公司應(yīng)加人證券業(yè)協(xié)會(huì)。[6]但目前，近千家證券商、中介機(jī)構(gòu)，加入中國證券業(yè)協(xié)會(huì)的只有121個(gè)，個(gè)人35個(gè)，會(huì)員發(fā)展極為緩慢。[7]同時(shí)，各地方證券業(yè)協(xié)會(huì)的隸屬關(guān)系各異，有的隸屬于體改委，有的隸屬于證管辦，均屬于管辦機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)關(guān)任命，使證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立職能作用得不到有效發(fā)揮，并喪失其應(yīng)有的民間性。

　　三、《證券法》修改后我國證券市場的監(jiān)管體制及其完善

　　2005年10月27日十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過了修訂后的《中華人民共和國證券法》，于2006年1月1日起實(shí)施。

　　《證券法》的修訂以黨的十六大、十六屆三中全會(huì)及《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》精神為指導(dǎo)，針對現(xiàn)行《證券法》存在的制度性缺陷進(jìn)行了重大修改。這次修改充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的精神以及構(gòu)建和諧社會(huì)的理念，強(qiáng)調(diào)了規(guī)范與發(fā)展并舉、公平與效率兼顧的思想，重視了對投資者權(quán)利的保護(hù)，完善了證券市場的監(jiān)管體制，健全了上市公司、證券公司和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)等市場主體的誠信體系建設(shè)。

　　《證券法》第8條規(guī)定了我國現(xiàn)階段的證券監(jiān)管體系，“在國家對證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律管理”。可見，《證券法》修改后，我國證券市場的管理體制仍然是集中管理前提下實(shí)行自律管理，即法定型管理為主，自律管理為輔的管理體制，所不同的是《證券法》修改后我國證券市場的監(jiān)管體制將更完善。修改后的《證券法》在完善證券監(jiān)管體制方面的主要貢獻(xiàn)在于以下幾方面。

　?。ㄒ唬┏鋵?shí)了證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職權(quán)

　　根據(jù)修改后的《證券法》第180條，證監(jiān)會(huì)有權(quán)查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)登記、通訊記錄等資料；查閱、復(fù)制當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的證券交易記錄、證券過戶記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料及其他相關(guān)文件和資料；對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的文件和資料，可以予以封存；查詢當(dāng)事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人的資金帳戶和銀行帳戶；對有證據(jù)證明已經(jīng)或者可能轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券涉案財(cái)產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以凍結(jié)或者查封；在調(diào)查操縱證券市場、內(nèi)幕交易等重大違法行為時(shí)，經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以限制被調(diào)查案件當(dāng)事人的證券買賣。

　?。ǘ?qiáng)化了證券交易所的自律管理

　　修改后的《證券法》第102條開宗明義，將證券交易所界定為“為證券集中交易提供場所，組織和監(jiān)督證券交易，實(shí)行自律管理的法人”。自律管理首次寫入立法，表明了立法者將政府監(jiān)管者過去承擔(dān)的自律監(jiān)管內(nèi)容盡量回歸證券交易所、擴(kuò)充證券交易所自律監(jiān)管職責(zé)的立法理念。例如，修訂后的《證券法》第118條授權(quán)證券交易所依照法律法規(guī)制定上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)則，并報(bào)告國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；并將股票（第48條）和公司債券（第59條）上市交易審核的同意權(quán)、股票暫停上市權(quán)（第59條）、股票退市決定權(quán)（第59條）、公司債券暫停上市權(quán)（第60條）、債券退市權(quán)（第61條）授予證券交易所。而根據(jù)沒有修改前的《證券法》，這些市場準(zhǔn)入與退出的決定權(quán)主要掌握在國務(wù)院證監(jiān)會(huì)手中。

　　但盡管如此，筆者認(rèn)為，我國證券市場仍然應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

　　（一）建立多層次多功能的法律法規(guī)體系

　　我國的證券立法應(yīng)當(dāng)借鑒日本、韓國的做法，建立一個(gè)多層次、功能較完備的法律、法規(guī)體系。在該體系中，綜合性的證券法是基礎(chǔ)，是證券法律、法規(guī)體系的第一個(gè)層次。第二個(gè)層次的法律是與基本法相配套的其他法律、法規(guī)，如公司法（已頒布）、投資公司法、投資顧問法、投資人保護(hù)法等。第三個(gè)層次的法律是各自律性組織制定的規(guī)則，如證券交易所章程、證券商協(xié)會(huì)管理辦法等。目前，第一層次的法律已頒布并修改。第二層次的法律是我國證券立法的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)加快第二層次法律立法的步伐，盡快頒布與《證券法》相配套的法律、法規(guī)。

　?。ǘp少政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府管理與自律管理的均衡狀態(tài)構(gòu)筑一個(gè)國家的證券監(jiān)管體制，必須考慮兩種因素：一是證券市場的發(fā)育程度；二是政府對證券市場的干預(yù)程度。不同的監(jiān)管體制將是這兩種因素綜合作用的結(jié)果。

　　證券市場的發(fā)育程度是確定證券市場監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。證券市場的發(fā)展水平包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)的市場環(huán)境以及證券活動(dòng)所必須的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)條件。證券是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同時(shí)，它又是市場經(jīng)濟(jì)的核心部分，證券市場的發(fā)育程度與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平息息相關(guān)，甚至可以說，證券市場的發(fā)育程度取決于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。因此，只有在完全的市場經(jīng)濟(jì)條件下才有完全的證券市場。從世界范圍來看，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的國家，其證券市場也就越健全。從我國目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，市場經(jīng)濟(jì)還沒有完全建立起來，這在一定程度上制約著我國證券市場的發(fā)展水平。另外，證券市場還必須有一定的操作技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這包括市場的技術(shù)裝備、專業(yè)技術(shù)人員的證券知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)是證券市場長期發(fā)展的結(jié)果。從目前我國的證券市場的實(shí)際情況來看，還缺乏必要的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)條件。這就是我國目前的證券市場的發(fā)育程度。由此決定，我國證券市場必須依靠政府的強(qiáng)力推動(dòng)才能在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)育成熟。而市場機(jī)制的或缺使市場主體的自我監(jiān)督失去其主要的生存環(huán)境，技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的局限又使自我監(jiān)管缺乏必要的工具條件。由此看來，在我國對證券市場采取自律型監(jiān)管還缺乏基礎(chǔ)。因此，從我國證券市場發(fā)育程度來看，應(yīng)該采取法定型監(jiān)管體制。

　　然而，政府介入證券市場必須在提供足夠監(jiān)管和過分監(jiān)管之間取得平衡。這涉及到政府與市場的關(guān)系問題。市場經(jīng)濟(jì)條件下，證券市場所需要的政府管理者必須是“精干的高效率的有組織的機(jī)構(gòu)，它不是市場的壟斷者和直接干預(yù)者，而應(yīng)是通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段調(diào)節(jié)市場；運(yùn)用法律、法規(guī)和政策維護(hù)公正，穩(wěn)定證券市場次序；充分發(fā)揮證券市場功能，保護(hù)投資者和社會(huì)公眾利益；培養(yǎng)和樹立投資信心，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。[8]因此，證券監(jiān)管體制的確立必須界定政府監(jiān)管的度。一旦政府監(jiān)管過度，就會(huì)抑制甚至扼殺證券市場的發(fā)育成長，或者把證券市場扭曲成一種不倫不類的東西。因此，在強(qiáng)調(diào)政府介入證券市場的同時(shí)，還必須保證證券業(yè)的獨(dú)立地位和獨(dú)立的經(jīng)營活動(dòng)。從政府對證券市場的干預(yù)程度來看，我國證券市場的監(jiān)管體制還必須引人自律型監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的均衡狀態(tài)。以政府監(jiān)管為主導(dǎo)的證券監(jiān)管體系是目前的主流，有效的自律監(jiān)管體系必須在政府監(jiān)管的框架內(nèi)定義。

　　政府監(jiān)管是自律監(jiān)管體系的重要組成部分。政府有權(quán)對自律組織的成立、章程、規(guī)章制度進(jìn)行審核。政府通過制定、執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)對自律組織進(jìn)行管理，并有權(quán)對自律組織的違法行為進(jìn)行查處。政府干預(yù)應(yīng)遵循這樣的法則：“凡是個(gè)人、企業(yè)和市場能夠以高于政府的效率來解決的經(jīng)濟(jì)問題，在原則上，都應(yīng)當(dāng)由他們自己解決，政府只從事那些相對效率較之要高的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。[9]根據(jù)這一法則政府干預(yù)證券市場時(shí)不應(yīng)包羅萬象，而應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段從以下三個(gè)方面來發(fā)揮作用。

　　1．培育市場。在我國，證券市場發(fā)育尚不完全，證券投資者尚不成熟。在這樣的情況下，政府應(yīng)當(dāng)制定和完善證券市場的法律、法規(guī)，創(chuàng)造有利的投資環(huán)境，培養(yǎng)公眾投資者的正確投資理念，促進(jìn)證券市場健康發(fā)展。

　　2．協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。在證券市場中，政府是人民利益、公眾投資者利益和國家利益的代表，負(fù)有協(xié)調(diào)不同地方、不同部門以及國家與地方部門之間利益的責(zé)任。政府在協(xié)調(diào)市場主體利益時(shí)，應(yīng)該兼顧各方利益，尤其要以保護(hù)投資者利益為基本出發(fā)點(diǎn)。

　　3．懲治證券市場的違法行為，如內(nèi)幕交易、操縱市場、虛假陳述等證券欺詐行為，保障證券法律、法規(guī)的貫徹實(shí)行，維護(hù)證券市場的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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　　【注釋】
[1]符啟林：《中國證券交易法律制度研究》，法律出版社2000年版，第426頁。
[2]證券交易所的職能包括：股票和債券上市交易的核準(zhǔn)權(quán)，暫停、恢復(fù)、終止上市權(quán)．停牌、停市權(quán)，實(shí)時(shí)監(jiān)控權(quán)，信息披露權(quán)．規(guī)則制定權(quán)，處罰權(quán)。
[3]陳甦：“析證券發(fā)行審核制度的二元結(jié)構(gòu)”，載《法學(xué)雜志》2001年第1期。
[4]包景軒：“論我國證券監(jiān)管與自律體制及其完善”，載《法商研究》1999年第3期。
[5]詳見《中華人民共和國證券法》第164條。
[6]參見《中華人民共和國證券法》第162條。
[7]周宗安：“中國證券監(jiān)管中存在的問題”，載《外向經(jīng)濟(jì)》1999年第8期。
[8]楊志華：《證券法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第8頁。
[9]華民：“西方混合經(jīng)濟(jì)中的國家與市場”，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》1992年第4期。